L’Institution

La CNIDH ou Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme a été instituée par la Loi n°2014-007 du 22 juillet 2014. Elle est opérationnelle depuis le 13 octobre 2016, date de prestation de serment de ses onze (11) membres. C’est un organe spécialisé chargé de la Promotion et de la Protection des Droits de l’Homme à Madagascar.

Les membres

La Commission est composée d’un Président et de 10 membres portant le titre de Commissaire

Les membres sont répartis comme suit :
– Un(e) représentant (e) des associations œuvrant dans la protection des droits de la femme : Mireille RABENORO, Présidente
-Un(e)représentant(e) de l’Ordre des Avocats : Mamy RABETOKOTANY, Vice-Président
-Un(e) (1) représentant(e) de l’Ordre des Journalistes : Andriamarohasina SETH, Rapporteur
– Un (e) représentant (e) de l’Assemblée Nationale et un (e) représentant(e)du Sénat, désignés respectivement par le Bureau Permanent de chaque Chambre : Christian ANDRIAMAHAVORY et Georgine RAVAO
– Un (e) représentant (e) de l’exécutif ayant voix consultative, désigné par le Premier Ministre. Angelo RANADIALISON
– Un(e) professeur de droit d’universités publiques désigné par le corps professoral d’appartenance : Lova RANDRIATAVY
-Un(e) (1) représentant (e) des associations œuvrant dans la protection des droits de l’enfant : Andrianirainy RASAMOELY
Un(e) représentant(e) des associations œuvrant dans la protection des droits des personnes vivant avec handicap : Johnson Ramarolahy Rasidimanana NY HANITRA
-Deux représentants (es) des Organisations Non Gouvernementales œuvrant dans la défense des Droits de l’Homme : ARMANDINE et Andriamanana RAKOTONIRINA

Organisation

La Commission travaille à temps plein. Elle est chargée de :

1) promouvoir et protéger tous les Droits de l’Homme sans exception
2) fournir à titre consultatif à l’Exécutif, au Législatif, à la Cour Suprême et à tout autre organe compétent, soit à la demande des autorités concernées, soit en usant de sa faculté d’auto-saisine, des avis, recommandations, propositions et rapportsconcernant toute question relative à la promotion et à la protection des Droits de l’Homme
3) dans le respect de son indépendance, formuler des avis à l’Exécutif concernant les libertés fondamentales et les Droits de l’Homme, sur les Droits de la femme, de l’enfant, des personnes en situation d’handicap, des personnes âgées et de tout autre groupe vulnérable
4) élaborer des rapports sur la situation nationaledes Droits de l’Homme et les libertés fondamentales en général, ainsi que sur des questions plus spécifiques
5) promouvoir et assurer l’harmonisation des lois, des règlements et des pratiques nationales avec lesinstruments sous régionaux, régionaux et internationaux relatifs aux Droits de l’Homme, auxquels l’Etat malagasy est partie, et veiller à leur mise en œuvre effective
6) encourager la ratification des instruments régionaux et internationaux relatifs aux Droits de l’Homme ou l’adhésion à ces textes et s’assurer de leur mise en œuvre
7) interpeller l’Exécutif et ses démembrements sur les situations de violation des Droits de l’Homme dans tout le pays, lui proposer toute initiative tendant à y mettre fin et, le cas échéant, émettre unavis sur les positions et réactions des autorités concernées
8) examiner les lois et les règlements en vigueur ainsi que les projets et propositions de loi et faire les observations appropriées en vue de garantir que cestextes soient conformes aux principes fondamentaux des Droits de l’Homme ; recommander, sinécessaire, l’adoption d’une nouvelle législation, l’adaptation de la législation et de la réglementation en vigueur, et si besoin est leur modification
9) coopérer avec l’Organisation des Nations Unies et tout autre organisme des Nations unies, les institutions sous régionales, régionales ainsi que les institutions nationales d’autres pays, compétentes dans les domaines de la promotion et de la protection des Droits de l’Homme
10) contribuer à la rédaction des rapports que l’Etat doit présenter aux organes et comités des Nations unies, ainsi qu’aux institutions sous régionales, régionales, en application de ses obligations conventionnelles et le cas échéant, émettre un avisà ce sujet dans le respect de son indépendance
11) faire connaître les Droits de l’Homme et la lutte contre toutes les formes de violation des Droitsde l’Homme, en sensibilisant l’opinion publique, notamment par l’information, l’éducation et en faisant appel, entre autres, à tous les organes de presse
12) être associé à l’élaboration des programmes concernant l’enseignement et la recherche sur les
Droits de l’Homme et participer à leur mise en œuvre dans les milieux scolaires, universitaires, sociaux et professionnels
13) recevoir et examiner les plaintes et requêtes individuelles ou collectives en matière de violation des Droits de l’Homme et rechercher un règlement amiable par la conciliation ou les transmettre à toutes autorités compétentes le cas échéant.

Fonctionnement

La Commission collabore et coopère avec les entités gouvernementales et non – gouvernementales œuvrant pour la promotion et la protection des Droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, ainsi qu’à la protection des groupes vulnérables.

La Commission est habilitée à s’adresser directement au public ou par l’intermédiaire de tout organe de presse pour faire connaître ses actions et particulièrement pour rendre public ses avis et recommandations.

La Commission publie un rapport annuel de ses activités et le présente au Parlement.
Copies de ces rapports sont adressées :
– au Président de la République ;
– au Premier Ministre, Chef du Gouvernement ;
– à tous les ministères et autres institutions publiques concernées
La Commission doit rendre public son rapport.

Compétence

La Commission est habilitée à examiner librement toutes questions relevant de sa compétence, qu’elles soient soumises par le gouvernement ou décidées par auto saisine sur proposition de ses membres ou de tout requérant.
La procédure devant la Commission est gratuite, contradictoire, et confidentielle. Elle effectue des enquêtes ou investigations de recoupement.

Lorsque la requête est recevable, la Commission peut entendre toute personne et obtenir toutes informations et tous documents nécessaires à l’appréciation de situations relevant de sa compétence.

Les requêtes fondées uniquement sur les rumeurs, ne relevant pas de la compétence de la CNIDH ou objet d’une saisine devant une juridiction ou toute autre instance administrative ne sont pas recevables.
Toutefois, bien que des actes ou situations de violation manifeste soient en cours devant une juridiction compétente ou une autorité administrative, la Commission peut intervenir et formuler des avis et recommandations sur les mesures nécessaires pour faire cesser les violations constatées.

Création

La Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme (CNIDH) a été créée par la loi n° 2014-007 du 22 juillet 2014 portant institution de la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme.

Il existe d’autres mécanismes qui légitiment le fonctionnement de la CNIDH, notamment :
– Le Président de la République. D’après l’article 8 de la loi, en effet, « l’acte de nomination des membres est officialisé par décret du Président de la République dans un délai d’un mois à partir de la date de réception de la dernière lettre de désignation émanant des entités concernées. » Il est clair que la désignation de leur représentant émane bien des entités concernées ; le décret, que seul peut prendre le Président de la République, ne fait que donner un cachet officiel à la nomination des membres.
– La Cour Suprême, devant laquelle les Commissaires prêtent serment en séance solennelle avant de prendre leurs fonctions (article 6 de la loi portant institution de la CNIDH)
– Le Parlement, auquel la Commission soumet un rapport annuel de ses activités (article 19)
– La Déclaration A/RES/53/144 adoptée le 8 mars 1999 par l’Assemblée Générale des Nations Unies sur le statut des défenseurs des droits de l’Homme, à laquelle il est fait référence dans la loi portant institution de la CNIDH (article 5),
ainsi que d’autres institutions auxquelles la CNIDH présente une copie de ses rapports (le Président de la République, les ministres concernés, la société civile, les médias).

La Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme a compétence sur l’ensemble du territoire national. Bien que cela ne soit pas spécifié explicitement dans la loi, l’article premier de cette loi stipule en effet que « le siège de la Commission est basé à Antananarivo, capitale de la République de Madagascar » (alinéa 3). De plus, l’article 2 attribue à la Commission la responsabilité d’« élaborer des rapports sur la situation nationale des Droits de l’Homme et les libertés fondamentales en général » (alinéa 4) et d’« interpeller l’Exécutif et ses démembrements sur les situations de violation des Droits de l’Homme dans tout le pays » (alinéa 7).

Indépendance

L’indépendance est un pilier fondamental des Principes de Paris. Toutes les dispositions contenues dans la section “Composition et garanties d’indépendance et de pluralisme” sont destinées à garantir l’indépendance à travers la composition, la représentation, l’infrastructure, la stabilité du mandat de l’INDH. Le GANHRI a adopté l’Observation générale suivante relative aux dispositions administratives des INDH : « La classification d’une INDH en tant qu’organisme public a d’importantes implications au niveau de sa responsabilisation, des modalités de son financement et de son mécanisme de diffusion des données. Dans le cas où la gestion et l’utilisation des fonds publics par une INDH sont réglementées par l’Etat, cette réglementation ne doit pas compromettre la faculté de l’INDH de s’acquitter de ses fonctions de manière indépendante et avec efficacité. C’est pourquoi, il importe que les relations entre l’Etat et l’INDH soient clairement définies ». Pour préserver l’indépendance des membres, le GANHRI a fortement recommandé « d’inclure dans le droit national des dispositions visant à protéger la responsabilité de l’INDH en cas d’actions menées en cette qualité officielle ».

Le texte fondateur : genèse de la loi n° 2014-007 portant institution

Il a existé à Madagascar, entre 2008 et 2014, un ‘Conseil National des Droits Humains’ créé par la loi n° 2008-012 du 17 juillet 2008, qui a été critiqué par les organes des traités et le Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies pour son manque d’indépendance. L’Etat malgache a décidé en 2014 de prendre en compte les recommandations de ces organes et de corriger cette erreur, en proposant à l’adoption du Parlement une nouvelle loi. C’est la loi n° 2014-007 portant institution de l’actuelle Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme, dont le texte fondateur exprime explicitement en son exposé des motifs la volonté de créer une institution qui soit conforme aux Principes de Paris : « à maintes reprises, les organes conventionnels et le Conseil des Droits de l’Homme ont adressé à Madagascar des recommandations insistant sur la nécessité de mettre en place et d’opérationnaliser une institution nationale indépendante des Droits de l’Homme conforme aux Principes de

Paris : « Prenant en compte ces recommandations et après confrontation de la Loi n° 2008-012 du 17 juillet 2008 portant institution du Conseil National des Droits Humains (CNDH) avec les Principes de Paris, force est de constater que certains principes fondamentaux n’ont pas été respectés.

La dénomination ne reflète pas expressément le caractère indépendant de l’institution. Par ailleurs, l’emprise de l’exécutif est manifeste à travers la désignation de 7 des 9 membres du Conseil » (Loi n° 2014-007 portant institution de la CNIDH, Exposé des motifs) [annexe 1].

Ainsi, la nouvelle loi instituant la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme prenait en quelque sorte le contrepied de la loi qu’elle abrogeait, et s’attachait à rendre la nouvelle CNIDH aussi conforme que possible aux Principes de Paris.

La loi portant institution de la CNIDH a été renforcée par le décret N°2017-1104 du 28 novembre 2017 fixant les modalités d’application de la Loi n°2014-007 du 22 juillet 2014 portant institution de la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme (C.N.I.D.H.) [Annexe 2]. De même que la loi dont elle précise les modalités d’application, ce décret comporte une référence explicite aux Principes de Paris : « Vu la Résolution A/RES/48/134 du 20 décembre 1993 portant normes internationales pour les institutions nationales de défense des droits de l’homme à travers les Principes de Paris … » (décret n° 2017-1104 du 28 novembre 2017, visa n° 5).

C’est ainsi que la Loi portant institution de la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme stipule en son article premier : « La Commission est un organisme apolitique, indépendant, doté de la personnalité morale, jouissant de l’autonomie administrative et financière. » (alinéa 2). Par ailleurs, le même article premier dispose en son alinéa 4 : « Dans son fonctionnement, la Commission n’est soumise qu’à la loi. Aucun organe de l’Etat ne peut lui donner des injonctions dans l’accomplissement de sa mission. » Ainsi, d’après la loi, la CNIDH ne reçoit aucune instruction du Gouvernement. Dans la pratique, jusqu’ici la Commission n’a pas eu à invoquer cette disposition de la loi.

Pour mieux asseoir l’indépendance de la CNIDH, notamment par rapport à l’exécutif, la loi prévoit que c’est aux citoyens, et au Parlement qui les représente, que la Commission rend compte. Ainsi, la loi précise : « La Commission publie un rapport annuel de ses activités et le présente au Parlement.

Pour mieux asseoir l’indépendance de la CNIDH, notamment par rapport à l’exécutif, la loi prévoit que c’est aux citoyens, et au Parlement qui les représente, que la Commission rend compte. Ainsi, la loi précise : « La Commission publie un rapport annuel de ses activités et le présente au Parlement.
Copies de ces rapports sont adressées :
– au Président de la République ;
– au Premier Ministre, Chef du Gouvernement ;
– à tous les ministères et autres institutions publiques concernées
La Commission doit rendre public son rapport » (article 19 de la Loi n° 2014-007).

C’est ainsi que la CNIDH a présenté publiquement son Rapport d’activités pour l’année 2017 le 7 décembre 2017 (annexe 3). Grâce aux interviews réalisées par les nombreux journalistes présents à l’issue de la cérémonie, l’événement a été largement diffusé auprès du public à travers de nombreux titres de la presse écrite et chaines de radio et de télévision. La version imprimée du Rapport a été également distribuée auprès du public et des autorités présentes. Le Rapport 2017 a ensuite été présenté en séance plénière le 24 mai 2018 au Sénat, le 19 juin 2018 à l’Assemblée Nationale, et des exemplaires remis aux Présidents respectifs des deux Chambres. Des copies ont été adressées plus tard au Président de la République, au Premier Ministre ainsi qu’aux ministères concernés.

La Commission ne reçoit aucune instruction du Gouvernement. Comme signalé plus haut, la loi stipule explicitement que « dans son fonctionnement, la Commission n’est soumise qu’à la loi. Aucun organe de l’Etat ne peut lui donner des injonctions dans l’accomplissement de sa mission. » (Article premier, alinéa 4 de la loi n° 2014-007).

• La manière dont les conflits sont évités ;
L’éventualité de conflits entre le Gouvernement et la CNIDH n’est pas prévue dans la loi portant institution de la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme, non plus que la manière de les prévenir. Dans la pratique pourtant il y en a eu, par exemple avec le ministère de la Sécurité Publique en charge de la Police Nationale, dont les ministres successifs se sont toujours dérobés à toute relation directe, suite à la prise de position de la CNIDH qui a demandé que des poursuites judiciaires soient menées contre les policiers qui ont commis des actes de torture et d’incendie volontaire dans les villages de la commune d’Antsakabary en février 2017 ; ou encore avec une ancienne ministre de la Justice qui n’a pas apprécié la dénonciation par la CNIDH d’actes de corruption dans le cadre du concours d’entrée à l’Ecole Nationale de la Magistrature et des Greffes, et s’est livrée à une agression verbale contre la Présidente. Dans les deux cas, les ministres concernés semblaient reprocher à la CNIDH de s’ingérer dans les affaires internes de leurs départements respectifs, malgré l’accent mis dans nos communiqués de presse sur l’impact des faits sur la jouissance des droits humains, et le rappel constant des dispositions de la loi régissant la CNIDH qui nous commandaient d’intervenir dans la situation en cause. Les membres de la Commission ont cherché à prévenir ces conflits en rendant des visites de courtoisie, dès leur prise de fonction, au Premier Ministre et aux ministres avec lesquels ils étaient appelés à collaborer, afin de leur exposer le mandat de la Commission, ses fonctions et ses attentes.

Si les membres sont justiciables ou non de leurs actes dans le cadre de leur fonction officielle.

La Loi n° 2014-007 portant institution de la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme dispose en son article 13 :
« Aucun membre de la Commission ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions émises ou actes accomplis dans l’exercice de son mandat et liés à sa mission.
Les Bureaux et le siège de la Commission sont inviolables. »
Ainsi, les membres de la Commission jouissent de l’immunité dans le cadre de leur fonction officielle. De plus, la loi stipule que « dans l’accomplissement de leurs attributions, les membres de la Commission jouissent des garanties liées au statut de défenseurs des Droits de l’Homme stipulé dans la Déclaration des Nations unies sur les droits de protection des défenseurs de Droits de l’Homme » (article 5). Il convient de signaler à ce propos que le ministère de la Justice se prépare à déposer au Parlement un projet de loi sur les défenseurs des droits de l’homme, dont la conception et la finalisation ont fait l’objet d’une consultation de la CNIDH et de la société civile.

COMPOSITION, PROCÉDURE DE DÉSIGNATION, DURÉE DU MANDAT

Les Principes de Paris stipulent que « La composition de l’institution nationale et la désignation de ses membres, par voie élective ou non, doivent être établies selon une procédure présentant toutes les garanties nécessaires pour assurer la représentation pluraliste des forces sociales (de la société civile) concernées par la protection et la promotion des droits de l’homme, notamment par des pouvoirs permettant d’établir une coopération effective avec, ou par la présence, de représentants :
a) Des organisations non gouvernementales compétentes dans le domaine des droits de l’homme et de la lutte contre la discrimination raciale, des syndicats, des organisations socioprofessionnelles intéressées, notamment de juristes, médecins, journalistes et personnalités scientifiques;
b) Des courants de pensées philosophiques et religieux;
c) D’universitaires et d’experts qualifiés;
d) Du parlement;
e) Des administrations (s’ils sont inclus, ces représentants ne participent aux délibérations qu’à titre consultatif) ».
Le GANHRI a adopté l’Observation générale suivante sur la composition et le pluralisme des INDH :
• Assurer le pluralisme: Le Sous-comité observe qu’il y a diverses manières de s’assurer que l’exigence de pluralisme prévue dans les Principes de Paris est respectée. Néanmoins, le Sous-comité insiste sur l’importance que les institutions nationales entretiennent des relations régulières avec la société civile et observe que cela est pris en considération lors de l’évaluation des demandes d’accréditation. Le Sous-comité observe qu’il y a diverses manières d’assurer le pluralisme grâce à la composition de l’institution nationale; par exemple:
1. Les membres de l’organe directeur représentent divers groupes de la société, ainsi que cela est mentionné dans les Principes de Paris ;
2. Pluralisme au moyen de procédures de désignation de l’organe directeur
de l’institution nationale, par exemple lorsque divers groupes de la société suggèrent ou recommandent des candidats ;
3. Pluralisme au moyen de procédures permettant une coopération réelle avec divers groupes de la société, par exemple des comités de conseil, des réseaux, des consultations ou des forums publics; ou
4. Pluralisme au moyen de divers membres du personnel représentant des groupes différents de la société.
Le Sous-comité insiste de surcroît pour que le principe du pluralisme assure une participation significative des femmes au sein de l’institution nationale.
Représentants gouvernementaux dans les institutions nationales: Le Sous comité entend que les Principes de Paris exigent que les représentants gouvernementaux dans les organes directeurs ou consultatifs des institutions nationales n’aient pas de pouvoir de décision ni de vote.